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索引号: 014225972/2019-00001 分类: 决策公开/政府文件/
发布机构: 如皋市 文号: 皋政办发〔2019〕121
名称: 市政府办公室关于印发《如皋市政府和社会资本合作(PPP)模式实施意见》的通知

市政府办公室关于印发《如皋市政府和社会资本合作(PPP)模式实施意见》的通知

来源:如皋市 发布时间:2019-07-30 字号:[ ]

各镇(区、街道)人民政府(管委会、办事处),市各有关部门和单位:

《如皋市政府和社会资本合作(PPP)模式实施意见》已经第十七届市政府第三十三次常务会议讨论通过,现印发给你们,请认真贯彻落实。


如皋市人民政府办公室

2019年7月16日


如皋市政府和社会资本合作

(PPP)模式实施意见

为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》(财金〔2016〕92号)、《财政部办公厅关于规范政府和社会资本合作综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)、《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)、《江苏省政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》(苏政发〔2015〕101号)、《江苏省财政厅关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(苏财金〔2017〕92号)、《江苏省财政厅关于印发江苏省政府和社会资本合作(PPP)项目入库管理工作规则的通知》(苏财金〔2018〕76号)、《南通市政府办公室关于加快推进政府和社会资本合作(PPP)的通知》(通政办发〔2018〕6号)等文件要求,结合我市实际,制定如下实施意见:

一、实施范围

PPP模式主要适用于我市能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等基础设施和公共服务领域的存量、新建项目。

(一)适用PPP模式的项目应同时满足以下基本条件:

1.属于基础设施和公共服务领域,政府负有提供责任;

2.投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高;

3.原则上社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化;

4.项目合作期限原则上不低于10年。

(二)符合基本条件并满足以下条件之一的项目应优先采用PPP模式:

1.垃圾处理、污水处理和城市供水等公共服务领域的新建项目“强制”应用PPP模式;

2.轨道交通、港口码头、综合管廊、智慧城市、养老服务等其他基础设施和公共服务领域,对有现金流、具备运营条件和使用者付费的新建项目,鼓励运用PPP模式;

3.积极运用PPP模式将融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目,引入社会资本参与改造和运营。

(三)存在以下情形之一的项目,不适宜采用PPP模式实施:

1.不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等;

2.因涉及国家安全或重大公共利益等,不适宜由社会资本承担的;

3.仅涉及工程建设,无运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的。

二、实施方式

(一)经营性项目(使用者付费)。对于具有明确的收费基础,并且使用者付费能够完全覆盖投资和运营成本的项目,可通过政府授予特许经营权方式推进。

(二)准经营性项目(可行性缺口补助)。对于经营收费不足以覆盖投资和运营成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,通过政府授予特许经营权,在使用者付费的基础上,叠加政府补助或直接投资参股等方式,实现投资者合理投资回报。

(三)非经营性项目(政府付费)。对于缺乏使用者付费基础,主要依靠政府付费回收投资成本的项目,可通过政府付费,采用委托运营等方式推进。

三、实施流程

建立健全PPP项目实施制度,严格规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程,实施项目全生命周期管理。同时,PPP项目应遵循政府投资项目的管理规定,保证项目规范实施。

(一)项目识别阶段

1.推荐和遴选项目。PPP项目由政府或社会资本发起,以政府发起为主。一是政府发起。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在PPP项目。二是社会资本发起。社会资本发起的PPP项目,应以项目建议书的方式向行业主管部门进行推荐。

PPP项目实施机构由相应行业主管部门或其下属事业单位担任,相关实施机构需取得市政府的授权文件。

2.开展前期识别。项目实施机构启动规划立项、土地管理、国有资产审批等前期工作程序,完成项目建议、可行性研究报告等前期论证文件编制,并取得相关主管部门的批复或核准。存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。项目实施机构负责项目实施方案的编制,并可依法通过政府采购方式委托专家或第三方专业机构,编制项目物有所值评价报告。

3.招选咨询机构。项目实施机构采取约谈比选、公开竞争等方式,在省财政厅PPP咨询机构库中选择合适的咨询服务机构,为拟实施的PPP项目提供评估论证、方案设计、合同拟定与谈判等方面的专业服务。

4.组织评价论证。项目实施机构应当会同市财政局根据项目初步实施方案共同对物有所值评价报告进行审核。经审核通过物有所值评价的项目,由市财政局依据项目初步实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告,统筹本级全部已实施和拟实施PPP项目的各年度支出责任,并综合考虑行业均衡性和PPP项目开发计划后,出具财政承受能力报告审核意见。

每一年度全市所有PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任,不超过当年本级一般公共预算支出的10%。

(二)项目入库管理

通过物有所值和财政承受能力论证的项目,由实施机构将项目实施方案报送市政府审核。市政府批准后,由财政部门会同项目实施机构向省财政厅申请入库备案。未纳入省PPP项目库的项目不得冠以PPP项目名称。

(三)项目准备阶段

1.完善实施方案。项目实施机构牵头,会同财政、发改、自然资源、住建、生态环境、税务、司法、审计等部门和单位按照各自职责,对实施方案开展联审,重点对股权结构、收支测算、收益分配、政府支出责任、风险分担、定价调价机制、政府采购、融资成本、资本回报率、绩效监督管理、退出机制等进行严格审核把关,真正实现PPP项目的风险共担、利益共享、物有所值、绩效导向目标。同时,项目实施机构应开展项目市场测试和可融性论证,应聘请第三方专业机构出具投资及造价审核报告,聘请会计事务所出具财务数据复核报告。

2.落实动态管理。当项目实施与入库时相比发生重大变化(包括但不限于项目投资总额、建设内容、财政承受能力)时或项目入库之日起一年内无任何实质性进展、项目停止实施等情况,项目实施机构要向市政府提出变更或退出申请,市政府对变更或退出申请进行批复。市财政局在项目变更或退出批准手续后10个工作日内,向省财政厅正式行文申请变更或退出调整。

3.强化付费机制。通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报的项目,要建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制。项目建设成本应参与绩效考核,实际与绩效考核结果挂钩部分要达到30%以上。

(四)项目采购阶段

项目实施机构应当按照相关法律法规规定,公开选择PPP项目合作伙伴。

1.开展资格预审。依托政府采购平台,及时、充分向社会发布资格预审公告,综合评估拟合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素。鼓励、支持民营资本参与PPP项目,进一步降低民营资本参与PPP项目条件门槛,不得在资格预审等文件中对民营资本设置差别和歧视条款。允许进行资格后审的,按相关文件执行。

2.招选社会资本。项目实施机构会同咨询机构科学制定招标文书,采取公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性方式招选社会资本。省以上试点项目须在省级采购平台进行社会资本招选。

3.审核项目合同。采购结果等公示结束后,PPP项目合同正式签订前,项目实施机构应将PPP项目合同提交相关行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核。PPP项目合同审核时,应当对照项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及采购文件,检查合同内容是否发生实质性变更,并重点审核风险分配方案、绩效考核指标、付费或补贴调整机制等方面内容。项目实施机构根据职能部门的反馈意见调整完善合同后,报市政府批准。

4.签订项目合同。项目实施机构与中选社会资本方签订项目合同,具体内容包括项目功能、合作模式和期限、绩效要求、风险分担、评价机制、监督机制、付款方式、收益调整、退出机制、争议解决方式、违约责任以及各方约定的其他事项,合同中不得出现承诺固定回报及政府托底等条款。不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,不得对PPP项目提供担保或出具任何还款承诺。项目合同签订后报市财政局备案。

需要为PPP项目设立专门项目公司的,待项目公司成立后,由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同,或者签署关于继承PPP项目合同的补充合同。项目实施机构应当在PPP项目合同签订之日起2个工作日内,将PPP项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告,但PPP项目合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。

(五)项目执行阶段

1.设立项目公司。项目实施机构完成项目采购后,应指导或配合社会资本完成项目全生命周期内各项行政许可的报批工作,并会同相关部门(单位)按照合同约定,督促社会资本方按时足额出资设立项目公司,保证按时完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务,定期监测项目产出绩效指标。社会资本要履行好社会责任,严格按照约定保质保量提供服务,维护公众利益。

2.加强运行管理。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。项目实施机构应加强对项目全生命周期的跟踪指导和监督检查,建立健全政策落实和项目实施督查机制。加大信息公开力度,主动接受审计监督和社会监督,推动项目规范有序实施。每年一季度前,项目公司(或社会资本方)应向行业主管部门和财政部门报送上一年度经第三方审计的财务报告及项目建设运营成本说明材料。项目实施机构应加强PPP项目的跟踪审计,严格控制项目投资、建设、运营成本。

3.开展绩效评估。项目实施机构应会同行业主管部门负责PPP项目绩效目标与绩效指标的制定和管理,并在PPP项目全生命周期内,按照约定的绩效目标对PPP项目实施情况开展绩效监控,对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价。项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险,制订应对措施,并报财政部门备案。

4.强化预算管理。项目实施机构应根据预算管理要求,将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划,经财政部门审核汇总后,报市政府审核。同时,项目实施机构应将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理,报请财政部门审核后纳入预算草案,经市政府同意后报本级人民代表大会审议。

(六)项目移交阶段

项目合作期满后,项目实施机构会同财政、发改等相关部门组建项目移交工作组,依据合同约定的移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准等进行项目移交,做好移交资产评估、性能测试及资金补偿,办理法律过户和管理权移交手续,要对移交资产进行登记入账,并按照国家统一的会计制度进行核算,在政府财务报告中进行反映和管理。

项目移交完成后,项目实施机构应会同相关部门对项目产出、成本效益、模式运用、监管成效、可持续性、公众满意度等进行绩效评价,并加强评价结果的运用。

四、组织实施

(一)加强组织领导。市政府成立PPP项目工作领导组,统一协调部署全市PPP模式推广运用工作,领导组办公室设在市财政局,负责PPP项目的日常管理。各成员部门按照职责分工,负责相关领域具体工作。

(二)明确职责分工。财政部门牵头负责PPP项目推进,推动建立专门协调机制,做好业务指导、项目规范、信息公开、宣传培训等工作。发改部门负责推荐、联合评审PPP入库项目,创新政府投资体制管理。行业主管部门是PPP项目主要发起人,要结合本地、本行业特点,积极运用PPP模式提供公共服务,筛选项目入库并推动项目实施,参与PPP项目全过程管理,依法履行监督管理职责。

(三)加强政策扶持。积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式,统筹运用公共服务领域各类建设专项资金,综合采取资本金注入、财政奖励、运营补贴等多种方式,优先落实对采取PPP模式项目的支持。鼓励金融机构探索适合PPP特点的信贷产品和贷款模式,为PPP项目在授信额度、质押贷款等方面提供融资服务。依法依规实行多样化土地供应,保障PPP项目建设用地。

(四)搭建信息平台。相关行业主管部门要切实履行规划指导、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库等职责。PPP项目要建立项目月报制度,在每月5日前,项目实施机构向市PPP项目管理办公室报送上月PPP项目进展和运营情况及相关资料,财政部门根据相关部门提供的信息情况对照上级政策要求及时做好信息公开工作。

附件:如皋市政府和社会资本合作(PPP)工作领导组成员名单及相关工作职责

附件

如皋市政府和社会资本合作(PPP)工作

领导组成员名单及相关工作职责

为认真贯彻落实国家、省、市相关文件精神,切实加强对PPP工作的组织领导,加快推进PPP模式在我市基础设施和公用服务领域的运用,拓展投融资途径,提高供给能力和效率,经市政府同意,决定成立如皋市PPP工作领导组。

一、领导组成员名单

组  长:茅红宇  市委常委、市政府常务副市长

副组长:黄文斌  市政府副市长

成  员:陈小燕  市政府党组成员、办公室主任

      顾季青  市发展和改革委员会主任

      冒海清  市财政局局长

      苏  强  市住房和城乡建设局局长

      吴小平  市交通运输局局长

      石  剑  市自然资源局局长

      卢延林  市司法局局长

      范晓强  市行政审批局局长

      黄晓勤  南通市如皋生态环境局局长

      张文斌  市审计局局长

      陆海峰  市应急管理局局长

      徐  海  市水务局局长

      朱为民  市农业农村局局长

      谢裕斌  市文体广电和旅游局局长

      邱德华  市地方金融监督管理局局长

领导组办公室设在市财政局,冒海清同志兼任办公室主任。根据工作需要,每个PPP项目可成立工作小组,由分管副市长任组长,项目主管部门主要负责同志任副组长,相关部门负责同志为成员,负责做好各具体PPP项目方案制订、协调推进等工作。

二、相关工作职责

(一)PPP工作领导组主要工作职责

负责统筹协调全市PPP工作,组织拟订重要政策措施,指导各镇(区、街道)、各部门推进PPP工作,研究解决PPP工作中的重点难点问题,督促检查、审核重要事项落实情况。

(二)PPP工作领导组办公室工作职责

承担市PPP工作领导组日常工作,定期向市PPP工作领导组报告市级PPP工作开展情况;负责统筹推进全市PPP工作,具体负责PPP政策制定、项目入库,指导和推广应用PPP模式;负责PPP项目财政承受能力评估,建立完善项目库;负责对接争取上级PPP政策和各项资金支持;做好项目信息管理、宣传培训等工作。

(三)各成员单位主要职责

市发展和改革委员会:牵头负责基础设施领域PPP项目的征集、筛选工作,研究推进运用PPP盘活存量资产项目;负责PPP项目联合评审入库等工作。

市自然资源局:负责研究多样化土地供应,保障PPP项目建设用地需求。

市审计局:负责对PPP项目实施跟踪审计,负责PPP项目建设和运营的经济效益监督审计。

市司法局:负责市政府推广运用PPP模式相关行政规范性文件、PPP项目合同的合法性审查工作。对PPP项目合同执行提供业务指导;参与重大PPP项目合同的谈判当中的法律事务。

市行政审批局:负责按照PPP项目和政府投资项目管理的相关要求,依法依规履行项目投资管理程序。

市金融监管局:负责协调金融机构依法依规为PPP项目提供综合金融服务;协调金融机构与社会资本组成联合体参与PPP项目等方式,支持PPP项目推广运用,参与PPP项目的策划、融资、建设和运营等有关工作。

市各行业主管部门:作为政府授权的项目实施机构,按照PPP项目和政府投资项目管理的相关要求,对PPP项目从前期评估论证到实施方案编制、项目合同签订、项目组织实施、质量绩效监督评价以及合作期满移交等全过程负责。